Na początku listopada 2025 roku w mediach zawrzało. Do opinii publicznej trafiła informacja o zakupie przez wiceprezesa firmy Dawtona działki o powierzchni ponad 160 hektarów w miejscowości Zabłotnia – terenu, który według rządowych planów jest kluczowy dla rozbudowy Centralnego Portu Komunikacyjnego. Transakcja, dokonana tuż przed zmianą władzy, wywołała lawinę komentarzy. Z jednej strony – prawo własności i swoboda obrotu nieruchomościami. Z drugiej – pytanie, czy państwo może, w imię strategicznego interesu, taką działkę po prostu przejąć. I jeśli tak – czy zawsze musi za nią zapłacić?
Sprawa ta otworzyła szerszą debatę o granicach prawa własności w Polsce. Bo choć własność prywatna jest konstytucyjnie chroniona, przepisy pozwalają państwu na jej ograniczenie lub odebranie w określonych przypadkach. Oficjalnie – w imię interesu publicznego. W praktyce – to temat, który budzi ogromne emocje i bywa polem konfliktu między obywatelami a administracją.
Wywłaszczenie – czym jest i na jakiej podstawie się odbywa
Zacznijmy od definicji. Wywłaszczenie to pozbawienie prawa własności lub innego prawa rzeczowego (np. użytkowania wieczystego) na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W Polsce podstawę prawną stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej przepisami wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy nieruchomość jest niezbędna do realizacji celu publicznego, a jednocześnie nie ma możliwości uzyskania jej w inny sposób – np. poprzez zakup na zasadach rynkowych.
Cele publiczne są szeroko zdefiniowane i obejmują m.in. budowę dróg, linii kolejowych, lotnisk, sieci energetycznych, gazociągów, szkół, obiektów sportowych, a także inwestycji obronnych. W ostatnich latach katalog ten rozszerzano o duże projekty infrastrukturalne, takie jak właśnie Centralny Port Komunikacyjny.
Kiedy rząd może przejąć działkę bez zgody właściciela
Proces przejęcia nieruchomości przez państwo może przebiegać dwiema drogami: umowną lub administracyjną.
W pierwszym przypadku inwestor publiczny (np. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, PKP PLK, CPK) negocjuje z właścicielem warunki sprzedaży. Zazwyczaj taka transakcja przebiega bez konfliktu – choć, jak pokazują liczne przykłady, właściciele nierzadko uważają oferowane stawki za zbyt niskie.
Druga ścieżka to wywłaszczenie administracyjne, dokonywane w trybie decyzji. Wówczas właściciel nie ma realnego wpływu na to, czy odda działkę – decyzję podejmuje starosta lub wojewoda, w zależności od rodzaju inwestycji. W przypadku dużych projektów (jak drogi ekspresowe, linie kolejowe czy właśnie CPK), procedurę przyspiesza tzw. specustawa – np. specustawa drogowa czy specustawa lotniskowa.
Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) lub innej inwestycji publicznej powoduje, że własność nieruchomości z mocy prawa przechodzi na Skarb Państwa. Właściciel dowiaduje się o tym dopiero po wydaniu decyzji, a jego prawo do odwołania jest ograniczone – może kwestionować wysokość odszkodowania, ale nie sam fakt wywłaszczenia.
Czy państwo zawsze musi zapłacić odszkodowanie?
W teorii – tak. Konstytucja RP w art. 21 jasno mówi: „Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.” Jednak w praktyce pojęcie „słuszne” bywa różnie interpretowane.
Odszkodowanie ustala organ administracyjny na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Kluczowe jest tzw. „przeznaczenie nieruchomości” – a więc to, czy działka była rolna, budowlana czy inwestycyjna. Często właściciele są rozczarowani, bo cena określona przez rzeczoznawcę bywa niższa niż wartość rynkowa, jaką mogliby uzyskać na wolnym rynku. Skarb Państwa nie płaci za „potencjał inwestycyjny”, lecz za stan faktyczny w dniu wywłaszczenia.
Odszkodowanie można negocjować lub zaskarżyć, ale postępowanie trwa miesiącami. Co więcej, zdarza się, że w szczególnych przypadkach działka zostaje przejęta bez wypłaty pieniędzy – jeśli właściciel nie ma do niej tytułu prawnego lub grunt był wcześniej objęty decyzją lokalizacyjną i użytkowany faktycznie przez państwo.
Czy można stracić działkę „za darmo”?
Brzmi dramatycznie, ale tak – w pewnych okolicznościach państwo może przejąć nieruchomość bez wypłaty odszkodowania. Najczęstsze przypadki to:
Błędy w ewidencji lub stan faktyczny inny niż prawny.
Zdarza się, że granice działek w ewidencji nie pokrywają się z rzeczywistością. Jeśli fragment gruntu został wiele lat temu zajęty np. pod drogę publiczną, ale nieuregulowany formalnie, właściciel może nie otrzymać rekompensaty – sądy uznają, że nie przysługuje odszkodowanie za teren faktycznie użytkowany publicznie.
Zasiedzenie przez Skarb Państwa.
Jeżeli państwo lub samorząd włada nieruchomością nieprzerwanie przez 20 lub 30 lat, może ją zasiedzieć. Wówczas prawo własności przechodzi na Skarb Państwa bez żadnych płatności.
Nieruchomości nabyte nielegalnie lub z naruszeniem prawa.
W sytuacjach, gdy grunty zostały kupione lub zabudowane niezgodnie z przepisami (np. bez decyzji o warunkach zabudowy), organy mogą cofnąć pozwolenie i odebrać grunt w trybie administracyjnym bez odszkodowania.
Nieuregulowany stan prawny.
Jeśli właściciel zmarł, a spadkobiercy nie przeprowadzili postępowania spadkowego, działka figuruje w ewidencji jako „własność nieustalona”. Wówczas przechodzi na Skarb Państwa po upływie określonego czasu.
Jak ustalana jest kwota odkupu lub odszkodowania
Podstawą jest operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego. Uwzględnia on m.in. położenie, powierzchnię, dostęp do drogi, uzbrojenie terenu, klasę gleby oraz przeznaczenie w planie miejscowym. Dodatkowo, jeśli nieruchomość jest zabudowana, rzeczoznawca ocenia stan techniczny i wartość odtworzeniową budynków.
W przypadku dużych inwestycji – takich jak CPK czy drogi ekspresowe – często dochodzi do sporów. Właściciele twierdzą, że oferowane kwoty nie odzwierciedlają realnych strat. Państwo natomiast argumentuje, że stosuje wyceny zgodne z przepisami i nie może płacić więcej niż wynosi wartość rynkowa.
Od 2023 roku obowiązują przepisy, które umożliwiają zwiększenie odszkodowania o 5%, jeśli właściciel dobrowolnie i szybko przekazuje nieruchomość. Ma to zachęcać do ugód i przyspieszać inwestycje.
Kiedy można walczyć o wyższą kwotę
Właściciel ma prawo nie zgodzić się z wyceną i odwołać od decyzji o odszkodowaniu. Pierwszym krokiem jest odwołanie do organu wyższego stopnia – np. do ministra lub wojewody. Jeśli to nie przyniesie skutku, pozostaje droga sądowo-administracyjna.
W praktyce jednak procesy trwają długo, a pieniądze często są wypłacane dopiero po uprawomocnieniu się decyzji. Niektórzy właściciele decydują się więc przyjąć niższą kwotę, by uniknąć wielomiesięcznej batalii.
Specustawy – narzędzie przyspieszonego wywłaszczenia
Najwięcej emocji budzą tzw. specustawy, czyli przepisy tworzone z myślą o konkretnych inwestycjach publicznych. Jedną z najbardziej znanych jest specustawa o CPK. Umożliwia ona natychmiastowe przejęcie nieruchomości po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, bez konieczności oczekiwania na zakończenie całego postępowania.
To rozwiązanie ma przyspieszyć realizację projektu, ale też ogranicza możliwości obrony właścicieli. W praktyce, gdy decyzja o lokalizacji zostanie wydana, działka przestaje być własnością prywatną – nawet jeśli odwołania nie zostały jeszcze rozpatrzone.
Aktualne kontrowersje – przypadek CPK
Sprawa działki w Zabłotni pokazuje, jak skomplikowany jest proces wywłaszczeń w Polsce. Państwo deklaruje, że działa w interesie publicznym, ale inwestorzy prywatni i mieszkańcy często widzą w tym zagrożenie dla prawa własności. Czy rząd ma prawo przejąć teren, który dopiero co został sprzedany legalnie, a jeśli tak – na jakich zasadach?
Zgodnie z obowiązującym prawem, jeśli działka jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego, państwo może ją wywłaszczyć – nawet jeśli została kupiona niedawno. Wówczas nowy właściciel otrzymuje odszkodowanie ustalone przez rzeczoznawcę, bez względu na to, ile sam zapłacił. Oznacza to, że nawet jeśli ktoś kupił grunt za 20 mln zł, a rzeczoznawca wyceni go na 10 mln – tyle właśnie otrzyma od państwa.
Czy państwo może przejąć dom lub firmę?
Tak – i zdarza się to coraz częściej. Budowa dróg, linii kolejowych, terminali logistycznych czy elektrowni wiatrowych wiąże się z koniecznością przejęcia całych posesji. Właściciele domów często są zmuszeni do opuszczenia nieruchomości, które budowali przez dziesięciolecia.
W takich sytuacjach odszkodowanie obejmuje nie tylko wartość gruntu i zabudowań, ale także koszty przeprowadzki, utracone korzyści i – w pewnych przypadkach – rekompensatę za utrudnienia. W praktyce jednak rzadko rekompensuje to emocjonalną stratę.
Wywłaszczenie w świetle prawa europejskiego
Polska nie jest wyjątkiem – podobne przepisy obowiązują w większości krajów Unii Europejskiej.
Jednak w wielu państwach standardem jest pełna kompensacja szkód i odszkodowanie liczone powyżej wartości rynkowej, co ma rekompensować fakt przymusowego pozbawienia własności. Trybunał w Strasburgu wielokrotnie orzekał, że państwa muszą zachować „sprawiedliwą równowagę” między interesem publicznym a prawami jednostki. W Polsce ten balans bywa trudny do utrzymania.
Własność prywatna kontra interes publiczny
Granica między interesem publicznym a ochroną własności prywatnej jest cienka. Z jednej strony – społeczeństwo potrzebuje infrastruktury, dróg, kolei, lotnisk. Z drugiej – dla pojedynczego właściciela działka to często dorobek życia, miejsce rodzinne, inwestycja pokoleniowa. Właśnie dlatego każda decyzja o wywłaszczeniu budzi emocje. Często to nie tylko kwestia pieniędzy, ale też poczucia sprawiedliwości
Podsumowanie
Prawo daje państwu szerokie możliwości przejmowania nieruchomości w imię interesu publicznego. Jednak obowiązkiem administracji jest działać uczciwie, przejrzyście i z poszanowaniem obywateli.
Odszkodowanie powinno być rzeczywiście „słuszne”, a nie symboliczne.
Sprawa działki w Zabłotni to tylko jeden z przykładów, który pokazuje, że między literą prawa a poczuciem sprawiedliwości często istnieje przepaść. I choć konstytucja chroni własność, w zderzeniu z inwestycjami strategicznymi – jak CPK – właściciel prywatny wciąż stoi na słabszej pozycji.
FAQ – Wywłaszczenie i przejęcie działki przez państwo
Kiedy państwo może przejąć moją działkę?
Państwo może przejąć nieruchomość tylko wtedy, gdy jest ona niezbędna do realizacji celu publicznego – np. budowy drogi, linii kolejowej, lotniska lub inwestycji strategicznej. Wywłaszczenie odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej i tylko wtedy, gdy nie udało się dojść do porozumienia z właścicielem w drodze umowy.
Czy rząd zawsze musi zapłacić odszkodowanie za przejętą działkę?
Tak, w większości przypadków właścicielowi przysługuje słuszne odszkodowanie, którego wysokość określa rzeczoznawca majątkowy. Jednak są wyjątki – np. gdy grunt był wcześniej zajęty przez Skarb Państwa lub jego własność została stwierdzona na podstawie zasiedzenia.
Jak ustalana jest kwota odszkodowania za wywłaszczenie?
Kwotę ustala rzeczoznawca, biorąc pod uwagę wartość rynkową nieruchomości, jej położenie, przeznaczenie w planie miejscowym i stan techniczny zabudowy. Nie uwzględnia się natomiast potencjalnych zysków z przyszłej inwestycji.
Czy można się nie zgodzić z wysokością odszkodowania?
Tak. Właściciel może złożyć odwołanie od decyzji administracyjnej, a następnie zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Spory o wysokość odszkodowań są w Polsce bardzo częste i mogą trwać wiele miesięcy.
Czy można stracić działkę bez odszkodowania?
Tak, jeśli nieruchomość była faktycznie użytkowana przez państwo od wielu lat, a właściciel nie miał uregulowanego tytułu prawnego, może dojść do zasiedzenia lub przejęcia bez rekompensaty. Zdarza się to m.in. przy dawnych drogach publicznych lub gruntach z błędnym stanem prawnym.
Co to jest ZRID?
ZRID to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wydanie jej powoduje automatyczne przejście własności działek na Skarb Państwa. Podobne procedury obowiązują dla inwestycji kolejowych czy lotniskowych.
Ile czasu trwa proces wywłaszczenia?
Standardowo od kilku miesięcy do roku. W przypadku specustaw (np. drogowej czy CPK) procedura jest przyspieszona, a decyzja o lokalizacji inwestycji może skutkować natychmiastowym przejęciem nieruchomości.
Czy można sprzedać działkę przed decyzją o wywłaszczeniu?
Tak, ale nowy właściciel musi liczyć się z tym, że decyzja o wywłaszczeniu obejmie także jego. Odszkodowanie zostanie ustalone na podstawie wartości nieruchomości, a nie ceny, jaką zapłacił za zakup.
Co z budynkami stojącymi na działce przejętej przez państwo?
Jeśli znajdują się w granicach wywłaszczonej nieruchomości, również stają się własnością Skarbu Państwa. Właściciel otrzymuje za nie odszkodowanie, ustalone według wartości odtworzeniowej.
Czy państwo może przejąć działkę pod prywatną inwestycję?
Nie. Wywłaszczenie może nastąpić tylko w celu realizacji inwestycji publicznych. Jeśli projekt ma charakter komercyjny, może dojść jedynie do dobrowolnego wykupu.
Czy można odzyskać działkę po wywłaszczeniu?
Tak, jeśli państwo nie wykorzystało jej do celu, w jakim została wywłaszczona. Właściciel lub jego spadkobiercy mogą złożyć wniosek o zwrot nieruchomości, jednak musi to nastąpić przed jej zabudowaniem lub trwałą zmianą przeznaczenia.
Co zrobić, jeśli nie zgadzam się z decyzją o lokalizacji inwestycji?
Można wnieść odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. W przypadku specustaw możliwość skutecznego odwołania jest ograniczona, ale warto skorzystać z pomocy prawnika specjalizującego się w prawie nieruchomości.
Czy właściciel może domagać się wyższej kwoty w sądzie cywilnym?
Nie, odszkodowanie ustala się w postępowaniu administracyjnym, a jego wysokość można zaskarżyć jedynie w trybie sądowo-administracyjnym. Postępowanie cywilne nie ma tu zastosowania.
Czy przedsiębiorca może być wywłaszczony z gruntu firmowego?
Tak, przepisy nie przewidują wyjątku dla firm. Odszkodowanie obejmuje także utracone korzyści, np. wynikające z przerwania działalności, ale w praktyce rekompensaty są często niższe od rzeczywistych strat.
Jak zabezpieczyć się przed ryzykiem wywłaszczenia?
Najlepiej regularnie śledzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje administracyjne dotyczące okolicy. Jeśli teren został objęty planem inwestycji publicznej, warto zasięgnąć porady prawnika i rozważyć wcześniejszy sprzedaż na własnych warunkach.
